Primer Informe de Cumplimiento del Capítulo Étnico en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia
El presente documento es un análisis que busca ofrecer a las organizaciones étnicas, autoridades territoriales, sociedad colombiana, las instituciones del Estado y la comunidad internacional una aproximación a los alcances del Capítulo Étnico como parte fundamental del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera (en adelante "el Acuerdo", "Acuerdo Final" o "Acuerdo de Paz") firmado entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP. Se propone tambiénreseñar aspectos centrales de las implicaciones que ha tenido la implementación de los acuerdos de paz, a partir de un conjunto de medidas de políticas pactadas en el Acuerdo las cuales constituyen obligaciones para el Estado colombiano en el contexto nacional e internacional. La puesta en marcha de estas medidas condujo a la aprobación de un centenar de disposiciones que involucran aspectos trascendentales para la sociedad colombiana en general, y expresan un estrecho vínculo con los derechos alcanzados por parte de los pueblos étnicos; especialmente aquellos derechos relacionados con la participación, consulta previa, dominio territorial, autonomía, gobierno y desarrollo propio, y desarrollo étnico territorial. Además, este informe pretende visibilizar la situación de continuidad de factores del conflicto armado que hasometido a los pueblos afrodescendientes e indígenas, desdibujando las expectativas de consolidación de la paz en la territorialidad étnica colombiana.
Las acciones y proyectos descritos en este informe que corresponden al diseño institucional para la paz son de carácter gubernamental y del ámbito legislativo; ya en el terreno práctico, tanto la reincorporación de los excombatientes a la vida civil a través de las Zonas Veredales de Normalización Transitorias - ZVNT, como las gestiones tendientes a la formulación de las políticas sectoriales para la implementación de lo acordado, son fuente de importantes preocupaciones para el proceso organizativo que defiende el Capítulo Étnico como parte constitutiva de los derechos étnico-raciales en Colombia. Ya que, pese a las advertencias manifiestas por el Capítulo Étnico en sus salvaguardas, los impactos de la implementación en la complejidad territorial colombiana no han sido del todo positivos para los pueblos étnicos; ni han permitido pasar de las condiciones vulnerabilidad estructural y crisis humanitaria, a la paz territorial.
Para la consolidación se realizó la revisión de los documentos presentados por las entidades responsables de la implementación, como son los siguientes informes oficiales: Informe de la Misión de Verificación de la Organización de Naciones Unidas- ONU; Instituto Kroc - de Estudios Internacionales de Paz, Universidad de Notre Dame,presentado en Julio de 2018; y el Informe sobre Colombia 2017 de United Nations Office on Drugs and Crime UNODC. Adicionalmente, se consultaron otros procesos dedocumentación entre los que se encuentran el Informe N° 31 de la Fundación Ideas para la Paz - FIP 2018; y el Boletín N°94 de la Consultoría para los Derechos Humanos yel Desplazamiento - CODHES. La información se revisó a la luz de los planteamientos de las organizaciones indígenas expuestos en la Mesa Permanente de Concertación-MPC y los comunicados de la Comisión Étnica de Paz y los Derechos Territoriales.
Este documento se divide en tres partes. La primera parte presenta el alcance del Capítulo Étnico y el avance de la implementación; se reseña el diseño institucional y se aborda la implementación normativa, sin dejar de lado dificultades y procesos conducentes a la puesta en marcha de la Instancia Especial de Alto Nivel Pueblos Étnicos IEANPE (Disposición: Plan Marco de Implementación- PMI) y el Estado de la Implementación de las Disposiciones del Acuerdo Final y los Territorios Étnicos.
En la segunda parte, se presenta el estado de avance de la implementación en clave étnica logrando examinar medidas relacionadas con la Reforma Rural Integral,Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS, algunos casos étnicos y los avances en la puesta en marcha del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Finalmente, en la tercera parte se establecen conclusiones y recomendaciones de alcance nacional e internacional. Este análisis presenta los alcances, dificultades y desarrollos del Enfoque Étnico en el Acuerdo de Paz, y propone algunas recomendaciones al Gobierno Nacional de la República de Colombia, a los organismos de cooperación internacional y a los acompañantes del proceso de exigibilidad étnica.
El debate y proceso de seguimiento de la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia genera dos tipos de reacciones, unas de oposición y otras en perspectiva de proposición frente al contexto en el que se desarrolla. Este documento aporta una comprensión de los alcances del Capítulo Étnico, así como sus avances y laslimitaciones que hasta ahora han sido identificadas. Si bien se ha señalado por instituciones especializadas durante el seguimiento, que el proceso de implementación del Acuerdo de Paz colombiano continúa avanzando en tanto el 61% de las disposiciones se encuentran en algún nivel de implementa ción1 ; desde la perspectiva de las organizaciones étnicas en la Comisión Étnica para la Paz y para los Derechos Territoriales existen grandes vacíos en materia de seguridad y protección territorial, limitada apropiación en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET, limitada participación política y en circunscripciones de paz, así como dificultades para el avancede los Programas de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
A partir de la incorporación del enfoque étnico, se vinculó a los actores del Acuerdo con la necesidad de integrar los principios y derechos reconocidos en distintas instancias para asegurar una perspectiva adecuada a las comunidades y una acción progresiva, que conduzca a la satisfacción de los derechos de las víctimas y los pueblos históricamente excluidos mediante políticas de desarrollo en Colombia; el enfoque implica garantizar el derecho a la participación y consulta previa de los pueblos étnicos teniendo como punto central /os derechos a la autonomía, el gobierno, las autoridades y la sostenibilidad de sus usos, costumbres, prácticas propias, idiomas propios, instituciones de gobierno propio, esto es, a sus culturas y tradiciones, para una implementación pertinente y adecuada.
El documento se centra en enunciar y detallar las medidas de políticas y los factores que se entrevé pueden ser de tratamiento especial, habida cuenta de que su implementaciónpuede ser contraproducente si no se adecúa a las dinámicas de construcción territorial y diferencial. Se realiza una revisión específica en sentido positivo de las obligaciones quetienen las instituciones del Estado colombiano en la implementación, la importancia de un diseño institucional que mantenga entre los objetivos superiores el enfoque étnico y losparámetros que debe cumplir el diálogo intercultural. Se ha prestado especial atención al proceso de avance de la justicia transicional en el marco del Sistema Integral de VerdadJusticia Reparación y No Repetición- SIVJRNR, en virtud de la puesta en marcha de sus tres mecanismos principales con participación valorable de los pueblos étnicos, y enparticular por la importancia que merece la creación de la Comisión Étnica en la Jurisdicción Especial para la Paz - JEP y la participación de un equipo étnico en la Comisiónpara el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición. De igual manera, la instalación y puesta en marcha de la Instancia Especial de Alto Nivel de los Pueblos Étnicos - IEANPE como escenario fundamental para apalancar la retroalimentación, ajuste y fortalecimiento institucional a la luz del proceso transcurrido en la etapa deformulación del Plan Marco de Implementación - PMI.
Como se verá, se constata preocupación frente al escenario de apartheid legislativo marco en el cual se sancionaron un centenar de normas: inclusive, con la participación en una comisión legislativa para garantizar el derecho a la consulta previa en no menos de dieciséis (16) de las medidas previstas, vale la pena preguntarse si en verdad existióun tratamiento diferencial étnico durante el Fast Track tal como se ha reseñado. Encontramos, por ejemplo, que la Política de Reforma Rural lntegral-RRI no aplicó de manera integral el enfoque étnico, dejando en evidencia la ausencia del principio de igualdad en materia de acceso al Fondo Nacional de Tierras-FNT. Adicionalmente, seevidenció la ausencia de integralidad, dificultades operativas en el avance de los procesos de formulación y aprobación de los PDET; y de otro lado, se visibilizaron lasdificultades territoriales expuestas frente a la presencia de ZVNT en áreas aseguradas jurídicamente por pueblos étnicos, con problemas de convivencia territorial, entre otras, por la militarización de los territorios.
De otra parte, pese a los replanteamientos de las políticas acordadas para combatir la producción de coca en Colombia, las comunidades étnicas mantienen las expectativas respecto del cumplimiento del Acuerdo en materia de producción de drogas de uso ilícito y manifiestan inquietudes en relación con el lento proceso que llevan los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito.
En virtud de las dificultades, limitaciones y desafíos en materia de gestión pública para el avance del proceso de implementación de las medidas de política, la Comisión Étnica para la Paz ha reiterado la voluntad de trabajo conjunto y el compromiso en sus aportes desde la diversidad de saberes, para alcanzar con pertinencia un mejor panorama en materia de paz territorial; asimismo, a partir de lo expresado en los diálogos interinstitucionales, reitera y resalta la necesidad de movilizar una propuesta deProyecto Ley Paraguas para corregir posibles riesgos jurídicos; proteger las resoluciones propias para el blindaje organizativo; y para fortalecer los sistemas de protección propios y de territorialización de la IEANPE.
